Barrières et recommandations
en France
A. Les raisons
B. Les conditions nécessaires et préalables
II. Pourquoi et comment encourager le financement local de l'éolien
A. Les raisons
B. Les contraintes et les solutions
I. Pourquoi et comment développement l’éolien en France
A. Les raisons
Les énergies renouvelables n’émettent pas de gaz à effet de serre, cause majeure des changements climatiques. Elles ne produisent pas des quantités importantes de déchets, certains hautement dangereux et à durée de vie extrêmement longue.
De plus, les ressources auxquelles font appel les EnR sont par définition inépuisables, puisqu’il s’agit de flux physiques plus ou moins énergétiques et plus ou moins matériels, depuis le rayonnement solaire jusqu’au bois.
C’est pourquoi, associées à des efforts de sobriété (réduction des besoins) et d’efficacité (amélioration des performances des appareils de consommation), elles constituent le troisième et indispensable pilier de tout système énergétique se voulant compatible avec le développement durable.
En ce qui concerne l’électricité, la France a longtemps été parmi les pays européens ayant le plus recours à des sources renouvelables pour couvrir ses besoins, notamment grâce à la production hydro-électrique. Déjà fortement présente dans les régions montagneuses (Alpes et Pyrénées notamment) avant la seconde guerre mondiale, l’hydro-électricité s’est surtout développée entre 1950 et 1960 grâce à la construction de grands barrages sur la plupart des fleuves et des rivières jusqu’à couvrir près de 15% de la consommation actuelle.
Dans la dynamique du Livre Blanc de la Commission Européenne de 1998 et des engagements de Kyoto, la France s’est engagée à travers la Directive sur la promotion de l’électricité d’origine renouvelable, adoptée en septembre 2001, à augmenter cette proportion d’électricité d’origine renouvelable à hauteur de 21 % en 2010.
Du fait de la saturation du potentiel hydro-électrique, de la maturité industrielle très relative du photovoltaïque et de l’inertie de la mise en œuvre des filières ex-biomasse (bois ou biogaz), l’éolien se présente aujourd’hui comme étant de loin la principale technologie susceptible de permettre à la France de remplir ses engagements.
Selon les sources et les méthodes de calcul, il faudrait ainsi avoir installé entre 10000 et 14000 MW d’éolien en 2010. Les 230 MW effectivement opérationnels fin 2003 rappelle cruellement l’importance du retard.
Bien que ce challenge puisse sembler difficile à relever compte tenu des difficultés rencontrées sur le terrain pour la réalisation des projets, il est parfaitement compatible avec le potentiel physique de la France. Notre pays dispose du deuxième gisement éolien d’Europe après la Grande-Bretagne, estimé à 50 000 MW dont 30 000 en offshore.
Le développement accéléré de l’éolien en France doit donc être considéré comme un objectif d’intérêt général hautement stratégique. Sa contribution positive au développement économique, à l’emploi industriel et à la sécurité d’approvisionnement s’ajoute à ses qualités en matière d’environnement.
Les projets éoliens, selon la manière dont ils sont mis en œuvre, constituent également des supports efficaces au développement local et durable des territoires ruraux.
B. Les conditions nécessaires et préalables
Introduction
Bien qu’elle ait atteint un haut degré de maturité technique et industrielle grâce aux efforts de pays comme le Danemark ou l’Allemagne qui ont soutenu son développement depuis une vingtaine d’année, la filière éolienne n’est pas encore en mesure de soutenir une concurrence directe avec les sources conventionnelles de production d’électricité comme le charbon, le pétrole, le gaz naturel ou le nucléaire.
Tout le monde reconnaît aujourd’hui que ces dernières bénéficient toutes à des degrés divers de trois avantages majeurs :
- La non-prise en compte dans leurs prix de vente courants du coût indirect des impacts qu’elles infligent à l’environnement ou à la santé à court, moyen et long terme (les « externalités négatives»), ce qui leur confère un extraordinaire avantage compétitif
- Le bénéfice de financements publics massifs qui s’apparentent de fait à des subventions plus ou moins directes, par exemple pour la R&D, la gestion des déchets toxiques à longue vie, la couverture des risques industriels, les contingences géopolitiques (conflits armés ou non). Cela induit une distorsion de concurrence impossible à surmonter.
- L’antériorité historique qui leur confère un soutien sans faille de groupes d’intérêt aussi puissants et bien établis que variés. La mise en place d’un instrument fiscal de type écotaxe ou pollu-taxe, qui est en cohérence avec le principe même de développement durable, renforcerait la compétitivité des énergies renouvelables en leur apportant une source de financement pour leurs besoins leur développement.
Elle signerait de manière éclatante l’engagement politique à long terme des dirigeants.
En l’absence d’accord entre États, toutes les filières renouvelables ont besoin, à des degrés divers et selon des modalités diverses, de bénéficier de mécanismes de compensation .
Basés sur le principe de la discrimination positive, ils doivent permettre à chaque filière de disposer du temps nécessaire pour trouver son équilibre économique grâce à la baisse des coûts liés aux évolutions technologiques et à l’effet de série.
Cette approche strictement économique est nécessaire mais loin d’être suffisante. L’installation d’éoliennes doit également tenir compte d’un contexte technique et administratif.
L’accès aux réseaux électriques de distribution (moyenne tension) ou de transport (haute tension) doit être garanti et équitable. En particulier, le partage des coûts de mise à niveau (extensions et renforcements) entre les producteurs éoliens et les gestionnaires des réseaux ne doit pas pénaliser outre mesure les premiers.
La simplification des procédures administratives tant pour l’accès au réseau qu’au cours du développement des projets, doit se poursuivre.
L’évolution récente de la fiscalité locale pourrait devenir un point de blocage important et doit être prise en considération.
Enfin, et c’est un point crucial pour l’avenir de l’éolien à terre, il faut toujours gardé à l’esprit que les parcs sont implantés au sein de territoires qui présentent chacun des caractéristiques environnementales, paysagères et sociales propres. L’intégration territoriale réussie, indispensable pour permettre un développement soutenu et harmonieux de la filière éolienne, nécessite alors de tenir compte notamment des trois éléments suivants :
La « programmation spatiale », un terme de jargon qui désigne un processus d’estimation des capacités d’accueil des parcs éoliens sur un territoire donné, selon des critères techniques, d’usages, environnementaux, paysagers,…
Cette évaluation est plus ou moins précise selon l’échelle de territoire envisagée, depuis celle de la région à celle d’une communauté de communes.
La mise en œuvre de démarches de communication est essentielle pour mener dans de bonnes conditions ces réflexions d’aménagement territorial, et c’est particulièrement vrai lorsque se place à une échelle intercommunale.
Cette communication devrait également être régulière au cours du développement des projets, particulièrement au cours des phases initiales. Elle permet d’anticiper collectivement les évolutions annoncées, de réduire les inquiétudes, de renforcer l’appropriation locale et par la même l’acceptation des projets.
Cela nécessite l’implication de toutes les catégories d’acteurs locaux concernés (municipalités, services de l’état, associations, riverains, propriétaires fonciers sous-traitants potentiels, etc.), au-delà des simples obligations légales (enquête publique).
Parmi les modalités d’implication, le financement local ouvre la possibilité à la population riveraine des projets éoliens de participer à l’investissement, même s’il s’agit de montants limités.
Localement, cela exprime très concrètement une appropriation sociale réussie des projets.
Plus largement, l’investissement citoyen via des fonds spéciaux ou des appels publics pourrait permettre une implication plus large de la société civile dans le développement d’une filière énergétique durable.
1. L’engagement politique à long terme
Vu de l’extérieur, l’engagement politique des dirigeants français en faveur des énergies renouvelables en général et de l’énergie éolienne en particulier ne fait aucun doute. La Loi de février 2000 a ainsi consacré l’intérêt général attaché au développement de ces technologies de production d’électricité et a donné les bases juridiques indispensables à la mise en œuvre de mécanismes de soutien qui ont fait l’objet de textes légaux ultérieurs.
Cet engagement s’est par la suite inscrit dans la perspective de la Directive 2001-77 sur la production d’électricité à partir de sources renouvelables. Réitéré par le nouveau gouvernement après le changement de majorité parlementaire en 2002, il s’est traduit notamment par la publication le 7 mars 2003 de la Programmation Pluriannuelle des Investissements qui prévoit un objectif de 2 000 à 6 000 MW pour la filière éolienne en 2007. On peut néanmoins s’interroger sur l’écart entre l’objectif haut et l’objectif bas.
Finalement, il semble donc que cet engagement fasse l’objet d’un large consensus au sein de la classe politique française, ce qui devrait lui offrir la continuité politique requise. Cette évolution d’état d’esprit et la nouvelle réglementation ont induit le décollage extrêmement rapide du marché éolien français, entraînant à partir de 2001 une activité particulièrement soutenue des développeurs de projets dans les régions ventées de l’Hexagone.
Mais après plusieurs années d’intense activité, force est de constater que l’attente a été assez largement déçue avec seulement 230 MW installés fin 2003.
Ceci peut s’expliquer en grande partie par un cadre juridique et des procédures administratives dont l’adaptation nécessite un peu de temps. Un certain nombre d’indices factuels laissent penser non seulement que la volonté politique affichée n’est pas encore parvenue à vaincre les réticences et les habitudes d’un certain nombre de protagonistes incontournables (administrations nationales et locales, gestionnaires des réseaux électriques, etc.).
On peut également penser que la problématique « Aménagement du territoire » qui entoure le développement de l’éolien est en partie liée à cette situation.
Ce qui serait plus grave, c’est que la volonté politique puisse faiblir.
On retiendra en particulier les interrogations affichées de manière permanente par le régulateur (la Commission de Régulation de l’Energie) à l’encontre du principe même des tarifs d’achat, bien que les avis motivés sur les mécanismes mis en place par le législateur ne relèvent pas de ses compétences.
Par ailleurs, on peut relever dans la presse locale ou nationale des déclarations résolument opposées soit aux tarifs d’achat, soit aux énergies renouvelables, soit spécifiquement à la filière éolienne de la part d’élus locaux ou de parlementaires de tous bords.
Enfin, le temps extrêmement long mis pour l’élaboration et la publication de la circulaire aux préfets du 24 septembre 2003, alors que son contenu en était connu depuis plusieurs mois, a révélé un certain manque d’empressement à arbitrer en faveur de l’éolien. Cela a été d’autant plus dommageable qu’il a conduit à de nombreuses situations de blocage sur le terrain au cours de cette période d’attente.
2. Les mécanismes de compensation
L’expérience acquise par la mise en œuvre peu concluante du programme Eole 2005, basé sur des appels d’offres périodiques, a conduit à deux faits majeurs :
- l’affirmation dans la loi du 10 février 2000 de la pertinence et de la légitimité au regard de l’intérêt général des mécanismes de compensation en faveur des énergies renouvelables,
- le choix d’un mécanisme qui a le plus incontestablement fait la preuve de son efficacité à moindre coût, à savoir les tarifs d’achat garantis.
Bien que ce ne soit pas le cas pour toutes les filières, les niveaux et la méthode de mise en œuvre du tarif éolien figurant dans l’arrêté du 8 juin 2001, largement inspiré du modèle allemand (loi EEG de mars 2000), ont été jugés globalement satisfaisants par les opérateurs nationaux et européens du secteur.
Le taux de rentabilité interne implicitement garanti, la durée du contrat de vente de l’électricité à EDF (15 ans) et l’indexation sur l’inflation annuelle pour les contrats en cours en constituent les éléments les plus positifs.
Ces éléments foncièrement positifs ne doivent cependant pas cacher deux défauts importants mis en exergue dès l’origine par les organisations professionnelles du secteur. Ils n’ont pas encore fait l’objet des modifications nécessaires pour parfaire le dispositif.
Le premier est la limitation du bénéfice des tarifs d’achat à une puissance de 12 MW, une disposition sans fondement et totalement spécifique à la France, inutilement pénalisante pour un certain nombre de projets, et qui a de plus été durcie par l’introduction d’une distance minimale de 1500 mètres entre deux installations (Loi n° 2003-590 du 2 juillet 2003).
Le deuxième est le mécanisme automatique de baisse du tarif pour les nouveaux contrats au taux de 3,3 % chaque année, jugé d’autant plus excessif que la durée nécessaire pour l’obtention de toutes les autorisations est particulièrement longue en France (4 à 5 ans contre 2 à 3 dans la plupart des autres pays européens). Ce taux jugé à l’origine acceptable par les organisations professionnelles s’est révélé extrêmement pénalisant à l’usage, rendant nécessaire sa révision dans les meilleurs délais.
3. L’accès au réseau
Après une première période de plusieurs semestres marquée par une absence de règles laissant un pouvoir discrétionnaire aux gestionnaires des réseaux électriques avec pour conséquences des coûts et des délais de raccordement très pénalisants et rarement justifiés, le Régulateur (CRE) a fini par imposer la mise en place d’une procédure de concertation entre les gestionnaires des réseaux et les producteurs éoliens.
Cette concertation a permis de clarifier les règles du jeu, en organisant notamment la file d’attente des demandes de raccordement en fonction de critères objectifs et incontestables comme la notification du délai d’instruction des permis de construire par l’administration préfectorale.
De même, une amorce de règle de partage des coûts, ainsi qu’une nomenclature des travaux et des coûts associés a permis aux producteurs de se faire une idée un peu plus précise des contraintes auxquelles ils risquent d’être confrontés.
Mais il reste beaucoup à faire dans ce domaine particulièrement délicat et sensible pour les opérateurs éoliens.
Il serait nécessaire d’instaurer des bases juridiques claires concernant notamment :
- les règles de partage des coûts de renforcement ou d’extension des réseaux en fonction de critères objectifs permettant de concilier l’intérêt général de la production éolienne et la pertinence économique des travaux éventuellement nécessaires
- la prééminence de l’obligation de résultat sur l’obligation de moyens pour le choix des architectures et des composants techniques nécessaires à la sécurité des installations de production et des réseaux
- la possibilité de mise en concurrence des entreprises prestataires des travaux de raccordement, mais surtout d’extension/renforcement, de façon à limiter les effets pervers de la situation actuelle de monopole, qui ne se justifie guère sur ce segment d’activité
- les règles de priorité d’accès pour l’évacuation de l’électricité produite par les différentes sources, qui doivent pour être cohérentes se fonder sur deux principes simples :
--- priorité aux énergies renouvelables sur toutes les autres (principe de moindre impact environnemental)
--- priorité aux sources les moins stockables parmi les énergies renouvelables (par exemple priorité au solaire et à l’éolien sur l’hydraulique, ou de l’hydraulique sur la biomasse).
4. Les procédures administratives
A défaut d’une réelle simplification des procédures administratives applicables aux projets éoliens, des efforts louables de clarification juridique et réglementaire ont été réalisés depuis l’acte législatif fondateur qu’a constitué la loi du 10 février 2000.
Ces efforts marqués notamment par la publication de la circulaire aux préfets du 24 septembre 2003 ont cependant été régulièrement perturbés par des initiatives intempestives aux niveaux législatif, réglementaire ou administratif qui ont fait perdre un temps précieux et ont surtout donné des signaux contradictoires aux opérateurs de terrain, en particulier les développeurs et les collectivités locales.
A la suite de ce premier exercice, il reste encore beaucoup à faire pour atteindre un degré de fluidité suffisant pour permettre le développement harmonieux de l’éolien en France et se conformer aux dispositions de l’article 6 de la Directive 2001-77, qui mérite d’être rappelé in extenso :
Article 6
Procédures administratives
(1) Les États membres ou les organismes compétents désignés par les États membres évaluent le cadre législatif et réglementaire existant concernant les procédures d'autorisation ou les autres procédures prévues à l'article 4 de la directive 96/92/CE, applicables aux installations de production d'électricité à partir de sources d'énergie renouvelables en vue de:
- réduire les obstacles réglementaires et non réglementaires à l'augmentation de la production d'électricité à partir de sources d'énergie renouvelables,
- rationaliser et accélérer les procédures au niveau administratif approprié, et
- veiller à ce que les règles soient objectives, transparentes et non discriminatoires, et tiennent dûment compte des particularités des différentes technologies utilisant des sources d'énergie renouvelables.
(2) Les États membres publient, au plus tard le 27 octobre 2003, un rapport sur l'évaluation visée au paragraphe 1, indiquant, le cas échéant, les actions entreprises. L'objet de ce rapport est de fournir, lorsque ceci est pertinent dans le cadre législatif national, un aperçu de l'état notamment de:
- la coordination entre les différentes administrations en matière de délais, de réception et de traitement des demandes d'autorisation,
- l'établissement de lignes directrices éventuelles pour les activités visées au paragraphe 1 et la faisabilité d'une planification rapide pour les producteurs d'électricité utilisant des sources d'énergie renouvelables,
- la désignation d'autorités agissant en qualité de médiateur dans les litiges entre les autorités chargées de la délivrance des autorisations et les requérants.
(3) Dans le rapport visé à l'article 8 et sur la base des rapports des États membres visés au paragraphe 2 du présent article, la Commission évalue les meilleures pratiques en vue de réaliser les objectifs visés au paragraphe 1.
Le rapport prévu par le point (2) n’a apparemment fait l’objet d’aucune publication à la date prévue du 27 octobre 2003, ni ultérieurement.
Au-delà des obligations légales qui devraient s’imposer à l’État français, des actions concrètes pourraient être engagées rapidement dans la perspective de la mise en place du « guichet unique », qui n’est malheureusement pas considéré officiellement comme un objectif à atteindre.
On peut relever l’action importante que mène depuis début 2003 l’ADEME en matière de formation et de sensibilisation des agents de l’Etat affectés à l’instruction des dossiers.
5. La fiscalité locale
Les EPCI (Etablissement public de coopération intercommunale) qui se généralisent progressivement sur le territoire national ont fait apparaître un nouveau principe de répartition de la taxe professionnelle (TP), la TP unique (TPU), ou dans certains cas, la TP de zone (TPZ).
Lorsque la TP est communale, elle crée des heureux mais également des déçus, les communes voisines qui ne perçoivent rien malgré parfois la présence visuelle des éoliennes.
La TPU engendre également des tensions car le bénéfice de cette fiscalité locale liée à l’installation des éoliennes sur une commune ou des communes voisines est alors diluée au sein de la structure intercommunale, ce qui n’est pas toujours perçue comme légitime par les élus directement concernés.
Certains élus deviennent ainsi réticents à soutenir des projets qui pouvaient se monter sur leur commune.
L’exonération partielle de TP qui a été instaurée par l’Etat dans le but de favoriser les investissements dans les énergies renouvelables réduit d’ailleurs d’autant la TP perçue par l’intercommunalité et donc par les communes plus concernées par les projets. Curieusement en effet, la compensation par l’État, qui se pratique pour certaines catégories d’investissement, n’a pas été prévue pour l’éolien.
Le versement par l’Etat de cette compensation aurait probablement pour effet de faciliter les négociations complexes dans lesquelles sont engagées localement les élus autour de l’épineuse question de la répartition fiscale liée à l’éolien.
Une refonte des principes et de la méthodologie de calcul de la fiscalité locale spécifique aux énergies renouvelables pourrait opportunément être mise en chantier.
6. La « programmation spatiale »
Le nouveau système tarifaire a eu pour effet d’attirer sur le marché français de nouveaux opérateurs, européens notamment, et l’on constate depuis 3 ans une multiplication des projets sur le terrain.
Le repérage des sites par les opérateurs, à des échelles communales, ne tient généralement pas compte des développements éoliens en cours dans le secteur environnant et notamment dans la zone d’influence visuelle de leurs projets.
Sur certains territoires favorables au développement de l’éolien, l’apparent manque de cohérence territorial des projets d’implantation peut susciter des inquiétudes de la part des habitants qui craignent de « voir des éoliennes partout », des élus, qui doivent s’accorder sur les questions de fiscalité locale et sont soumis aux interrogations de leurs administrés, et bien sûr des services de l’Etat chargé de l’instruction individuelle des permis de construire.
Plusieurs démarches visant à établir une cohérence spatiale des implantations ont été menées ces derniers mois.
Au niveau régional, sous l’impulsion de l’Etat, de l’ADEME et des Conseils Régionaux, des cartes des potentiels régionaux ont été élaborées. Sans mettre en évidence des zones précises d’implantation, la démarche permet d’établir des zonages de sensibilité en regard de l’implantation des éoliennes et d’estimer un potentiel théorique d’accueil.
Des démarches similaires ont également été menées par certains départements. C’est le cas du Finistère qui a élaboré une charte éolienne qui met également en évidence des zones de sensibilité variables. Ces chartes sont accompagnées de recommandations à destination des opérateurs.
L’objectif est d’éviter que des projets voués à l’échec dans certains secteurs ne soient initiés par des opérateurs.
Cependant, la tentation est grande pour certains services décentralisés de l’état d’établir ces documents sans concertation, pour limiter le développement de l’éolien en faisant la part belle aux critères paysagers et urbanistiques.
Ces actions de programmation spatiale à l’échelle régionale et départementale permettent de recadrer le développement des projets mais l’échelle intercommunale doit être aussi privilégiée. L’action territoriale est en pleine évolution : renforcement de l’intercommunalité, nouveaux territoires de projets, refonte des documents d’urbanisme, le tout sous-tendu par une stratégie de développement durable. Dans ce contexte, les élus locaux auront à cœur de se pencher sur la place de l’éolien au sein de leurs territoires et ce à une échelle désormais cohérente.
Dans certains secteurs sensibles ou fortement prospectés, les acteurs locaux doivent proposé un schéma territorial cohérent pour l’éolien. Cette démarche prospective constitue probablement le meilleur moyen d’anticiper les tensions sociales et de sécuriser les futurs projets.
Il est essentiel que ces analyses intercommunales, testées avec succès par certaines collectivités locales, puissent être accompagnées de démarches de concertation faisant appel à l’ensemble des acteurs concernés : les élus en premier lieu, les représentants associatifs et de la société civile et les services de l’Etat. Les opérateurs déjà présents sur le terrain doivent bien sûr être consultés.
En fonction de la taille du territoire, l’utilisation d’un système d’information géographique constitue un outil précieux pour l’analyse et un excellent support pour l’échange.
Une fois les zones d’implantation potentielles repérées par extraction successives des servitudes techniques et des différentes contraintes, environnementales notamment, l’intervention d’un paysagiste permet de mettre en évidence les relations des sites avec les structures paysagères existantes et les relations visuelles des sites entre eux. Il est clair que la zone d’influence visuelle d’un parc éolien ne s’arrête généralement pas aux limites de la commune concernée.
Au terme de la démarche, le zonage établi par le groupe de travail, au sein duquel les services de l’Etat concernés par les projets ont eu tout le loisir d’exprimer leurs recommandations, doit être validé par les élus communautaires.
A ce stade, ce « schéma intercommunal » n’est en aucun cas opposable au tiers. Il peut le devenir si les sites sont intégrés dans les documents existants.
Cette démarche de programmation spatiale est parfois mal comprise par les opérateurs qui craignent de voir les sites qu’ils étudient être exclus du schéma final. Une nouvelle fois, les opérateurs doivent être associés à ces réflexions.
Elle peut également être perçue par ces derniers comme une contrainte supplémentaire à celles, administratives, auxquelles ils sont déjà soumis.
L’objectif est tout autre. L’association des services de l’Etat, qui ne permet bien sûr pas de faire l’économie de l’étude d’impact réglementaire, permet d’anticiper certains problèmes qui pourraient apparaître ultérieurement au moment de l’instruction.
Le risque inhérent à l’acquisition des droits et notamment du permis de construire s’en trouve logiquement diminué, sans être totalement absent.
Ces réflexions territoriales concertées peuvent aussi réduire le risque des investisseurs locaux qui souhaiteraient financer la phase de développement.
L’ADEME a élaboré sur ces problématiques un guide très complet qui peut être téléchargé sur son site Internet www.ademe.fr : « guide d’insertion social et territorial de l’éolien ».
7. La communication (information, consultation, concertation)
Passée sous silence par les initiateurs des mécanismes de soutien, la question de l’acceptation sociale des projets s’est révélée dans la pratique l’une des questions les plus délicates à traiter par les opérateurs sur le terrain.
Les conflits trouvent souvent leur origine dans l’absence ou la carence de communication de l’opérateur vis-à-vis des acteurs locaux.
La mise en œuvre d’actions de communication est essentielle au cours du développement des projets éoliens où au cours des démarches de programmation spatiale, notamment à l’échelle intercommunale.
Les projets éoliens ne manquent pas de soulever de nombreuses interrogations.
En l’absence de réponses rapides, un sentiment d’inquiétude peut naturellement s’installer chez les personnes les plus concernées, notamment les riverains des parcs et les organisations de protection de l’environnement.
Si ces inquiétudes perdurent, se cristallisent, le risque de voir les acteurs concernés glisser vers des logiques d’opposition est alors très important. Une fois que le conflit s’est installé, il est souvent très difficile de le maîtriser.
Chaque conflit a sa particularité. Certains opposants, ou réseaux d’opposants, sont par principe opposés à l’éolien et la marge de manœuvre dans ce cas est très étroite.
Il est de toute façon illusoire de trouver un consensus général sur les conditions de réalisation d’un projet d’aménagement.
Communiquer, c’est anticiper les tensions et créer les conditions d’appropriation progressive des projets par les acteurs locaux.
II. Pourquoi et comment encourager le financement local de l’éolien
A. Les raisons
L’installation d’éoliennes modernes au sein d’un territoire n’est pas un acte d’aménagement anodin.
Ces grandes machines engendrent notamment une évolution évidente de l’espace visuel dans lequel elles sont implantées.
Comme cela a été maintes fois constaté chez nos voisins allemands ou danois, la réussite d’un projet repose sur son intégration sociale, en d’autres termes, sur son degré d’appropriation.
Si la mise en œuvre d’une stratégie efficace de communication avec les acteurs locaux est essentielle, la participation financière des acteurs locaux au projet est un facteur clé de l’acceptation. Elle représente le stade ultime de l’implication locale en symbolisant un engagement très concret de la population dans le développement durable. Même si elle n’est pas toujours possible, elle devrait toujours être considérée comme hautement souhaitable et de ce fait systématiquement envisagée.
Il apparaît également assez logique que les personnes qui auront à vivre durablement dans le voisinage des éoliennes puissent disposer, si elles le souhaitent, de la possibilité d’en tirer un profit, de recevoir une certaine forme de compensation.
On peut aussi remarquer qu’un parc éolien constitue une activité de nature économique qui génère de la richesse à partir d’une ressource locale, le vent, qui n’appartient pas seulement aux propriétaires des terrains les plus propices à l’implantation des turbines, mais à l’ensemble de la communauté humaine qui vit sur le territoire concerné.
Ceci constitue le postulat de départ du projet WELFI. L’investissement local constitue un enjeu stratégique important pour le développement soutenu et harmonieux des projets éoliens en France.
Dans certaines zones rurales reculées, l’énergie éolienne représente par ailleurs l’une des rares chances d’enrayer le déclin économique et l’exode rural en offrant une opportunité de développement économique solide et durable. Du fait de ces caractéristiques technico-économiques, l’éolien pourrait aussi constituer une complémentarité crédible et sûre aux systèmes de financement des retraites actuellement en place.
Plusieurs modalités de participation financière par la population (particuliers, agriculteurs, entreprises locales,…) peuvent être envisagées :
1- le développement est financé (en partie ou en totalité) par des investisseurs locaux qui apportent également (en partie ou en totalité) les fonds propres nécessaires au financement global. .
En participant à la phase de développement, les investisseurs locaux assument alors le risque inhérent à l’acquisition des droits et notamment à l’obtention du permis de construire. Ils peuvent en contrepartie valoriser cette prise de risque, comme le pratique les développeurs éoliens classiques.
A travers des réseaux informels régionaux, des groupes de particuliers sont parvenir à se réunir au sein de structures d’investissement, généralement des SAS ou des SA et disposent des fonds nécessaires au financement de projets. Dans certains cas, ces sociétés souhaitent s’engager encore plus intimement et participer également au financement de la phase de développement.
Nous ne rappellerons jamais assez que dans ce cas, les porteurs de projets locaux doivent absolument s’attacher les services de professionnels compétents pour les accompagner.
2- Le financement par les acteurs locaux peut aussi n’intervenir qu’après l’obtention des droits par un développeur qui souhaite qu’une participation citoyenne intervienne dans l’apport en fonds propres. Dans ce cas, les investisseurs locaux réduisent considérablement leur prise de risque, avec logiquement une rentabilité moindre.
C’est probablement ce cas qui pourrait à l’avenir être le plus fréquent dans les mesures où la grande majorité des sites actuellement développés le sont par des opérateurs spécialisés dans l’éolien.
L'investissement local dans l'éolien se développera si les opérateurs déjà installés au sein des territoires acceptent et prévoient le principe d'ouverture de leur capital.
3- Enfin, à côté de cet investissement strictement local (au sein du territoire directement concerné par le projet), il faut également envisager l’investissement par des particuliers éloignés des sites d’implantation, qui souhaitent participer au financement d’une activité synonyme de développement durable. Nous parlons dans ce cas d’investissement citoyen (l’investissement local l’est également).
Cet engagement citoyen peut permettre aux développeurs de mobiliser les fonds propres nécessaires au financement des projets, une fois les droits acquis.
B. Les contraintes et les solutions
1. Introduction
Actuellement en France, on ne compte que quelques exemples de projets dont les fonds propres sont en partie ou en totalité apportés par des particuliers ou des entreprises locales.
Il est clair que certains développeurs ne le souhaitent pas ou ne le peuvent pas.
C’est notamment le cas lorsqu’ils sont adossés à des sociétés d’investissement ou directement à des industriels du secteur. Ces derniers souhaitent généralement limiter le nombre d’investisseurs sur un projet pour des raisons de politique d’entreprise, de rentabilité économique ou de lourdeur qu’évoque la gestion d’un nombre très important d’investisseurs.
Dans ce cas, la mobilisation financière locale n’est jamais proposée. Elle n’est de toute façon rendue possible que si le développeur du projet et ses partenaires le souhaitent et l’expriment au cours de la phase de développement.
Il est néanmoins très encourageant de constater que beaucoup d’opérateurs sont aujourd’hui sensibles à cette approche et s’y intéressent fortement. L’idée que la sécurisation de leur investissement est en partie liée au degré d’appropriation locale des projets est dans ce cas bien acquise (voir les actes du colloque européen WELFI, www.welfi.info).
Appropriation, acceptation et opportunité économique : ces paramètres complémentaires devraient inciter les « développeurs de sites » à étudier systématiquement les possibilités de faire participer financièrement les populations locales aux bénéfices escomptés de la production d’électricité éolienne. Rares pourtant sont ceux qui le pratiquent.
L’analyse du contexte de développement de l’éolien en France ces dernières années peut apporter des éléments d’explication à cette situation.
Depuis la publication en juin 2001 du nouveau système tarifaire, les sociétés de développement ont beaucoup investi pour développer de très nombreux sites éoliens. Beaucoup éprouvent aujourd’hui d’importantes difficultés à obtenir les permis de construire, à acquérir l’ensemble des droits et par conséquent à vendre leurs projets « clé en main ».
Dès qu’elles obtiennent un permis, elles n’ont alors qu’un objectif, le vendre rapidement afin de réduire leurs endettements.
Les contraintes administratives, les réticences des services instructeurs et des préfets face à la multiplication des projets et des oppositions locales imposent finalement cette logique financière aux développeurs.
La réduction des multiples difficultés auxquelles sont confrontées les opérateurs est d’une importance capital pour leur permettre d’appréhender plus sereinement la participation financière citoyenne et de l’envisager concrètement.
En plus de ce contexte national encore difficile, les développeurs éoliens, locaux ou non, restent soumis à une série de contraintes qui ne facilitent pas la mobilisation financière citoyenne.
Nous mettons en exergue les points suivants :
- La réglementation de la collecte de fonds
- Les outils financiers
- Les statuts juridiques des entreprises
- Promotion auprès des acteurs concernés
2. La réglementation de la collecte de fonds
De ce point de vue, la France se distingue en Europe par une réglementation extrêmement rigoureuse et mal adaptée d’une manière générale aux projets de taille modeste et notamment aux projets d’initiative locale.
Contrairement à la plupart des pays européens, l’appel public à l’épargne est très fortement encadré en France, puisqu’il est nécessaire d’obtenir un visa préalable de l’Autorité des Marchés Financiers (AMF, ex COB) pour être autorisé à contacter, par voie de publicité, plus de 100 personnes, au risque de sanctions très sévères.
Cette réglementation existe également en Angleterre ou en Allemagne mais est plus souple et mieux adaptée.
Les développeurs qui souhaitent aujourd’hui en France mobiliser des investisseurs citoyens via un appel public à l’épargne, doivent s’engager obligatoirement dans une procédure d’autorisation préalable lourde, longue et relativement coûteuse.
Le représentant de la TRIODOS Bank Belgique présent au colloque WELFI, Jan Poppe, estimait quant à lui qu’il est très difficile d’envisager de monter de tels dossiers pour des projets inférieurs à 12 MW.
Il est quand même important de rappeler que cette réglementation a pour objectif explicite de protéger les petits épargnants de propositions hasardeuses voire malhonnêtes qui pourraient les conduire à la perte de leurs économies, ce qui est parfaitement louable et respectable.
Dans le cadre de l’éolien, la mise en place de l’obligation d’achat et des tarifs associés répond justement à l’objectif de garantir aux investisseurs un taux de rentabilité raisonnable leur permettant, dès lors que les études techniques ont été correctement menées, de sécuriser leurs investissements sur les 15 ans de la durée du contrat de vente d’électricité à EDF.
On peut donc considérer que le mécanisme en vigueur a pour effet de ranger l’investissement dans l’éolien parmi les placements de « bon père de famille », peu risqué et raisonnablement rémunérateur.
Ceci est en outre parfaitement corroboré par les expériences danoises et allemandes, qui ont permis le développement à très grande échelle d’un actionnariat populaire direct sans inconvénient majeur.
De ce fait, la protection actuelle offerte par l’encadrement de l’appel public à l’épargne apparaît inutilement pénalisante pour le secteur éolien, du moins selon la procédure actuelle.
Un assouplissement des règles et une simplification des dossiers représenteraient sans nul doute un signe positif et efficace. De plus, ces dossiers sont directement examinés par les services de l’AMF à Paris. En Allemagne, les documents d’appel public pour le financement des projets éoliens sont visés par des « experts aux comptes » qui peuvent être consultés au sein des Régions (Lander).
En dehors de l’appel public à l’épargne, la mobilisation financière locale reste possible mais doit être menée en l’absence de toute publicité, en s’appuyant uniquement sur l’activation de réseaux informels locaux. Cela n’est envisageable que si le développeur exprime très tôt le souhait d’ouvrir le capital de la société d’investissement aux acteurs locaux. Il doit alors s’engager dans une démarche plus longue de mise en synergie des acteurs qui impose une présence importante sur le terrain.
3. Les outils financiers
Parallèlement à un manque de tradition dans le domaine du financement de proximité des projets économiques locaux, à cette réglementation restrictive dans le domaine de la collecte de l’épargne, on constate un manque évident d’outils financiers que les établissements bancaires ou assimilés pourraient offrir tant pour la collecte des fonds que pour l’accompagnement du montage et de la réalisation des projets faisant appels à l’investissement citoyen.
Ces services sont particulièrement développés au Danemark et en Allemagne.
Il faudra suivre avec attention la mise en place des FIP (fonds d’investissement de proximité) qui pourraient constituer un moyen efficace et sûr de mobiliser l’épargne régionale, voire interrégionale.
4. Statuts juridiques des entreprises
Parmi la palette des statuts existants en droit français, aucun de ceux présentés ne se détache de manière évidente comme étant le mieux adapté au financement local de l’éolien.
Plusieurs solutions sont envisageables mais elles dépendent avant tout du contexte, des acteurs en présence, des volontés de chacun.
Les acteurs locaux qui souhaitent développer des projets ou les développeurs professionnels qui envisagent de faire appel à l’épargne populaire expriment souvent le besoin de disposer de conseils juridiques spécialisés et facilement accessibles.
5. Promotion auprès des acteurs concernés
La contribution du financement local à l’implantation et à la pérennisation des projets éoliens se développera si les promoteurs et les investisseurs « classiques » en particulier, sont sensibilisés aux nombreux avantages qu’offre cette approche.
Toutefois, la sensibilisation des développeurs de projet ne suffira pas.
Les collectivités publiques doivent l’être également pour assurer un soutien politique local, départemental et régional, essentiel à la réussite de la mobilisation citoyenne.
L’appropriation par les élus locaux de cette thématique est susceptible de leur fournir la matière première et les moyens opérationnels pour la mise en place d’une stratégie offensive associant projets de développement économique et participation citoyenne active à la lutte contre les grandes menaces environnementales.
Le secteur bancaire de proximité devrait être à la fois une cible et un vecteur privilégiés pour la diffusion des informations relatives au financement local. Le maillage important des banques au sein des territoires constitue autant de relais financiers potentiels.
La mise en place de structures de conseil (conseils juridiques, financiers, communication,…) auprès des parties prenantes pourrait permettre l’accompagnement des projets en émergence.
Les Espaces Infos Energies (EIE) peuvent jouer un rôle efficace d’information auprès du grand public sur l’existence de ces possibilités d’engagement financier dans l’éolien.
Finalement, le facteur essentiel de promotion de l’investissement citoyen est certainement l’engagement politique national en faveur de l’éolien relayé par une volonté locale exprimée par les collectivités. C’est une condition incontournable pour que les évolutions et adaptations présentées ici en faveur de l’investissement local soient rendues possibles.
On peut imaginer un développement terrestre de l’éolien sans investissement local, qui serait probablement douloureux, de même qu’il existe bien d’autres activités que l’éolien que l’investissement local pourrait intéresser. Il n’en reste pas moins que l’éolien et l’investissement local constitue une extraordinaire opportunité en faveur d’un concret développement local et durable. Il serait bien dommage de ne pas le mettre à profit.
Le Cd-rom WELFI participera à ce travail de promotion et constituera une base supplémentaire de réflexion.
Il faut également noter que le Comité de Liaison Energies Renouvelables a édité un certain nombre de documents sur le sujet, disponibles à l’adresse Internet www.cler.org/predac/wp1.
Certaines organisations comme BASE (Basel agency for sustainable energy) s’emploient à mettre en relation des investisseurs et des porteurs de projets.
Enfin, l’ADEME, qui s’est fortement engagée dans la récente dynamique de promotion de l’investissement local, constitue un catalyseur incontournable pour la définition des actions futures à entreprendre dans ce domaine.